De bestuurskundigen Bovens en Wille zien Nederland als een diplomademocratie. [1] De belangrijke maatschappelijke posities worden ingenomen door mensen met hoge opleidingen.  Een hoge maatschappelijke positie geeft louter voordelen: Interessant werk met een internationale oriëntatie en carrièreperspectief, een goed inkomen, een brede culturele ontwikkeling, veilig en mooi wonen, een goede gezondheid en lange levensduur. Laagopgeleiden hebben dit allemaal niet, zij zijn de losers. De globaliserende wereld is voor hen juist een bedreiging. Hun banen staan op de tocht, hun inkomen en pensioen zijn onzeker, ze wonen in oude wijken of reeds aftakelende VINEX-wijken langs snelwegen, hun levensverwachting is kort. Dit is het beeld van Nederlanders in de 21e eeuw. De hoogopgeleide elite is slim en heeft zijn zaakjes goed geregeld, het gewone volk is laagopgeleid en heeft de boot gemist.

Zou het verschil in opleidingsniveau nu de verklaring van de kloof tussen de politieke elite en de gewone Nederlander zijn? [2] Nee, dat is niet waarschijnlijk. Vroeger waren er veel minder hoog opgeleiden dan nu, maar de sociale afstand tussen hoog en laag opgeleiden was juist groter. Maar er was geen kloof, want de mensen vertrouwden op hun leiders, de verzuilde samenleving bood zekerheid en onderdak voor alle groepen mensen, iedere stroming had zijn vertegenwoordigende en gezaghebbende leider(s) aan de toppen van de zuilen.

Vanaf de jaren ’60 is deze geordende samenleving gaan veranderen. De verzorgingsstaat werd opgebouwd, maar de zuilen brokkelden af. De EU ontwikkelde zich en de economie internationaliseerde. De koude oorlog kwam ten einde en Aziaten namen het heft in handen. De digitale revolutie creëerde een virtuele global community, economische immigranten en politieke vluchtelingen kwamen naar de lage landen. In het eerste decennium van deze nieuwe eeuw is een kloof tussen politici-bestuurders en gewone burgers zichtbaar geworden. ‘Populisten’ als Fortuijn en Wilders weten de sociale onvrede te mobiliseren en geven de –overwegend – laagopgeleiden een politieke stem. Het opleidingsniveau is inderdaad een kenmerkend verschil tussen de have’s en de have-not’s. Opleiding vergroot kansen. Maar het verklaart niet de kloof, de kloof zit dieper. De kloof is het verschil tussen macht en onmacht.

De complexe sociale werkelijkheid

De sociaal-maatschappelijke werkelijkheid is te complex om op een omvattende, wetenschappelijke wijze te kunnen beschrijven. Er zijn vele perspectieven. Om de sociale werkelijkheid ook maar enigszins te kunnen ‘duiden’ moet  je verschillende perspectieven hanteren.  Als waarnemer doe ik een vermetele poging en probeer ik vanuit verschillende denkrichtingen te beschrijven wat ik zie. Zo ontstaat geleidelijk een beeld van een sociaal-maatschappelijke werkelijkheid dat, zo blijkt uit mijn eigen ervaringen, velen herkennen en hen laat berusten. Immers, wat kùn je er aan doen?

Ik zet om te beginnen een sociologische bril met macro-optiek op en kijk naar onze geïndividualiseerde samenleving. Ik zie 16.4 miljoen mensen die er met elkaar het beste maken, verbonden door familie- en vriendschapsbanden. Ik zie persoonlijk geluk en collectief cynisme. Achter de voordeur en buiten het portier van de eigen auto schuilt de boze buitenwereld.  We weten: met ons gaat het goed, maar de samenleving is een jungle. Ik zie miljoenen alleenstaanden, een klasse van eenzamen die groeit. Een klasse van eenlingen, jongeren en ouderen, met een broos, gefragmenteerd bestaan. Hun buitenwereld is heel dichtbij, want zij zijn alleen. Ik zie veel ‘inactieven’ die ten einde raad zijn en wiens rechten steeds verder afbrokkelen. Ik zie, als ik nog meer afstand neem, een versplinterde samenleving die geen vertrouwen meer heeft in de politieke kaste. Ik zie een samenleving die de overheid wantrouwt en die het gevoel van solidariteit heeft verloren. En daardoor voor zichzelf opkomt, zijn eigen belangen nastreeft. Ik zie, weer inzoomend, ouders van schoolgaande kinderen die leerkrachten de les lezen. Shoppende patiënten- zorgconsumenten. Bijstandstrekkers die verhaal komen halen aan het gemeenteloket. Arrogante weggebruikers. Ik zie politieagenten en ambulancebroeders die dagelijks worden uitgescholden en zelfs gemolesteerd, lokale bestuurders die met de dood worden bedreigd. Ik zie een onvoorstelbare verruwing, ik kan mijn ogen haast niet geloven. Maar ik zie ook de massale bereidheid om goed te doen en aan de ander te geven, als de nood echt hoog is. En ik proef het hallucinerende oranjegevoel als de Elfstedentocht-koorts rondwaart.

Ik zet een sociaal-psychologische bril op. Ik zoek gezaghebbende leiders, maar ik zie ze niet. De top 200 van de Volkskrant bestaat vooral uit captains of industry, de Quote 500 uit projectontwikkelaars en handelaren. Machtige mannen (en enkele vrouwen) die hun macht ontlenen aan de bedrijven en organisaties die zij vertegenwoordigen en de onderliggende netwerken waarvan zij deel uitmaken. Invloedrijk en rijk, maar gezaghebbend?  In het openbaar bestuur is, na het vertrek van Tjeenk Willink, eigenlijk geen staatsman meer te bekennen. Rutte is, met zijn kabinet  ‘waar rechts de vingers bij aflikt’, niet de premier van ons allen. Ik zie geen politiek leiderschap, ik zie alleen een geslaagde greep naar de kille macht. Niemand regeert, om met Chavannes te spreken. Ik zet deze bril af, verzink in een overpeinzing. Wat maakt leiderschap eigenlijk gezaghebbend? Ik denk aan het vermogen om te binden en daarvoor moet je boven de partijen kunnen staan en over persoonlijk inlevingsvermogen beschikken. Ik denk ook aan het hebben van een overtuigende visie, een visie die rekening houdt met legitieme belangen, wensen en opvattingen van verschillende partijen en die dit weet samen te brengen tot een hoger geheel, gegrond op gedeelde principes en waarden. Een visie die bestaat uit een richtinggevend toekomstbeeld en die concrete handen en voeten heeft en een ‘handelingsperspectief’ biedt.

onze kernwaarden

Wat zijn eigenlijk onze gedeelde principes, wat zijn die kernwaarden en overtuigingen, die wij allen met elkaar delen? Ik las over de archeoloog Enklaar, die stelt dat Nederlanders drie kernwaarden met elkaar delen. Het zijn gelijkheid, we zijn immers allemaal gelijk, zelfbeschikking, we zijn immers allemaal vrij om te leven zoals we dat zelf willen, en overeenstemming, dat hebben we immers nodig om het met elkaar eens te kunnen worden, dat is de kernwaarde van ons poldermodel. In de afgelopen decennia hebben de gelijkheid en zelfbeschikking aan kracht gewonnen. We zijn met zijn allen nog nooit zo vrij geweest en zozeer gelijkwaardig aan elkaar. Maar ons vermogen om met elkaar tot overeenstemming te komen lijkt juist te zijn geërodeerd. Hoe komen we nu met elkaar tot gedeelde visies?

Vanuit deze kernwaarden kunnen we het het succes van de PVV goed verklaren. Moslims delen niet onze kernwaarden gelijkheid en zelfbeschikking.  Zij maken een probleem van de gelijkheid van mannen en vrouwen, van hetero’s en homo’s en van seks voor het huwelijk, zaken die voor ons normaal zijn. En er zijn veel criminele jonge moslims. Moslims en andere allochtonen wonen in dezelfde wijken als de autochtone verliezers , zoals Henk en Ingrid. Die zien luie, bijstandstrekkende mannen in theehuisjes, gesluierde vrouwen die het verdommen om gewoon de Nederlandse taal te leren en jochies die de buurt terroriseren. Maar de PVV-stemmer Henk en Ingrid zijn niet onredelijk. Uit onderzoek blijkt dat het Henk en Ingrid niet om de islam te doen is, alhoewel de problemen die de islam met zich meebrengt reëel zijn. Nee, ze voelen zich in de steek gelaten.

In de jaren 2005, 2006 en 2007 is driemaal het 21 Minuten.nl  onderzoek op het internet gedaan naar de opvattingen  van de Nederlandse bevolking over de samenleving, de democratie en de overheid. In 2005 deden 150.000 mensen mee, in 2006 170.000 en in 2007 100.000. Nooit eerder zijn zulke grote representatieve bevolkingsonderzoeken gedaan (www.21minuten.nl).[3]  Uit 21minuten.nl is gebleken dat Nederlanders het voor 90% met elkaar eens zijn over de vraag wat belangrijke maatschappelijke problemen zijn. We hebben ook een gemeenschappelijk beeld van het soort samenleving dat we met elkaar willen nastreven. Een samenleving die ‘meer solidair is en meer gelijk, meer bescheiden en minder materialistisch en minder behoudend’ (2007, 2005).  Nederlanders willen kennelijk weer het gevoel krijgen dat ze iets met elkaar delen en ze hebben gedeelde opvattingen over wat fundamentele waarden zijn. Er bestaat wel degelijk overeenstemming over belangrijke kwesties. Maar waarom pakt de politiek deze signalen niet op? Wat is er loos met onze democratie?

Ik zet een politicologische bril op, een bril met een groothoeklens. Ik zie dat de politiek geen keuzes maakt. Politici sparen de kool en de geit. Iedere nieuwe regering heeft mooie plannen om dingen te veranderen, maar van het gros komt weinig tot niets terecht, laten we eerlijk zijn. Politieke besluitvorming wordt steeds meer een media-theater. Het kabinet Rutte maakt voor de bühne harde afspraken met de PVV over het terugdringen van de stroom immigranten met 50%,  terwijl de drie gedoogpartijen bij voorbaat wisten dat dat onmogelijk is. Gaat het de regeringspartijen dan werkelijk alleen maar om de macht?

In 1998 deed ik onderzoek naar de ontwikkeling van de uitgavenkant van de rijksbegroting over de periode 1979-1997. Deze periode was om twee redenen interessant. In deze periode zijn zo ongeveer alle denkbare regeringscoalities aan het bewind geweest: CDA/VVD, CDA/D66/PvdA, CDA/D66, CDA/PvdA en PvdA/D66/VVD. In deze periode werd ook het financieringstekort teruggedrongen. Er zijn destijds – net zoals nu, de geschiedenis herhaalt zich – moeilijke politieke afwegingen gemaakt. Uit het onderzoek konden drie conclusies worden getrokken.

Allereerst had de politieke kleur van de regering vrijwel geen invloed op de verdeling van de financiële middelen binnen de rijksbegroting. Het maakte eigenlijk niet uit wie er regeerde. Ten tweede bleek een vaste ranglijst van departementale begrotingen (ministeries), waarin nauwelijks verschuivingen plaatsvinden. De bezuinigingen werden niet aangegrepen om tot een andere prioriteitenstelling van rijkstaken te komen, de kaasschaaf werd gehanteerd. Ten derde bleek dat de rijksbegroting in zijn totaliteit voor 97% was gefixeerd. De departementale begrotingen en de subposten daarbinnen bleken nagenoeg vast te liggen. Hooguit 6% van de totaalbegroting was veranderlijk, maar bij slechts 3% van de rijksbegroting waren wijzigingen het gevolg van expliciete politieke besluiten. Alleen bij deze 3% gold: de politiek stopt ergens mee, begint ergens aan, of gaat iets op een andere manier doen. De andere 3% verandering werd veroorzaakt door begrotingsautomatismen en onbeïnvloedbare exogene factoren.

Het inzicht dat de politiek geen keuzes maakt verklaart ook de ideologisch gemotiveerde marktwerking bij de overheid, waar inmiddels bijna iedereen zijn bekomst heeft. De marktwerkingsdrift van de jaren ’80 en ’90 is het gevolg van politieke keuzes om te bezuinigen op uitgaven zonder inhoudelijke keuzes te maken. Bij een ‘regimeverandering’ van een rijkstaak naar een taak die voortaan door een ander bestuursorgaan wordt uitgevoerd – en daar zijn allerlei manieren voor: privatisering, verzelfstandiging, uitbesteding, decentralisatie  – boekt het rijk automatisch een ‘begrotingswinst’  door bij de taakverplaatsing het totale beschikbare budget tegelijkertijd met 10%, 20%, of 30% te verlagen. Marktwerking is het ontlopen van inhoudelijke keuzes over de taken van de overheid door de aansturing en de manier van uitvoering, de bedrijfsvoering, aan te passen. Marktwerking is taakbehoud  en voorgecalculeerde efficiencywinst ineen. Bijkomend effect is een stuk cultuurverandering: De creatieve, ondernemende overheid. We zien wat ervan gekomen is. Marktwerking heeft het openbaar bestuur tot in de haarvaten verloederd en de solidariteit kapot gemaakt. Zo zie ik het.

Ik zet een bestuurskundige bril op.  Ik zie een Staat die in de afgelopen 50 jaar steeds complexer is geworden. Door de opkomst van de Europese Unie, waardoor steeds macht bij ‘Brussel’ is komen te liggen, door de marktwerking, de privatisering en verzelfstandiging van landelijke uitvoeringsorganisaties (de ZBO’s), door de ontwikkeling van sectorale overheden (politie, brandweer en GGD: de veiligheidsregio’s, de bijzonder complexe gezondheidszorg met zijn 600 lobbyclubs, de geprivatiseerde volkshuisvestingsector van de woningcorporaties, de wereld van de verzelfstandigde onderwijsinstellingen) en het toenemende belang van de gemeenten als decentrale overheid en ‘eerste overheid’. In de jaren van het programma Andere Overheid, de politiek-bestuurlijke reactie van de kabinetten Balkenende II en III op de opkomst van Fortuijns’ populisme, zijn pogingen gedaan om het aantal organisaties in de collectieve sector te tellen. Ontnuchterend resultaat, de regering kon het niet vertellen. De schattingen van het aantal organisaties met een publieke taak varieerden van 1200 tot 1600. Inmiddels is er wel geïnventariseerd en er is ook behoorlijk gesnoeid aan wat ik de buitenkant van de overheid noem (zie www.overheid.nl). Maar de complexiteit is niet echt verminderd. Onlangs meldde de Volkskrant dat er zo’n 600 lobbyclubs in de gezondheidszorg zijn die jaarlijks 1 miljard euro kosten aan belastinggeld.

Is deze complexiteit een probleem? Ja. De verkokerde organisatie van de overheid is niet goed in staat om complexe problemen op te lossen. Simpele problemen, dat zijn problemen die netjes passen binnen de bestaande taakverdeling van de overheid, die worden wel opgelost. De afname van het aantal verkeersdoden is een succes, net als de asfaltering van Nederland. Maar hoe complexer het maatschappelijke probleem is, hoe kleiner het probleemoplossend vermogen van de bestaande overheid. Denk bijvoorbeeld aan de achteruitgang van de kwaliteit van het onderwijs (en de verloedering van het HBO-stelsel), de achterblijvende CO2-aanpak, de falende ruimtelijke ordening, de achterblijvende verduurzaming van de economie, de jeugdproblematiek (WAJONG, schooluitval, jeugdcriminaliteit, gezondheid van de jeugd), het aanzien van de politie, de immigratie en de inburgering waar nu zelfs een aparte minister voor benoemd is, de aanpak van de verloedering in de steden. En ieder jaar geeft de Staat er meer geld aan uit. Het roept de vraag op waar ons Belastinggeld eigenlijk allemaal aan wordt uitgegeven. En hoe lang we dat braaf zullen blijven ophoesten.

Ik zet een bedrijfskundige bril op. Bedrijfskunde gaat over concrete organisaties en de manier waarop ze middelen inzetten om output te creëren, efficiency is daarbij een kernbegrip, ik moet dus inzoomen. Over de efficiency van de rijksoverheid zijn geen harde gegevens voorhanden. Het enige onderzoek voorzover mij bekend is van Berenschot over de omvang van de overhead uit 2006. Ministeries hebben een overhead van 45%, de landelijke uitvoeringsorganisaties (ZBO’s) zitten op 31% en gemeenten scoren 37%.  Berenschot constateert dat de overhead bij de beleidsmatige- en politiek georiënteerde organisaties veel hoger is dan bij de uitvoerende organisaties, zoals scholen, verzorgingshuizen en verpleeghuizen. Berenschot concludeert ook dat er nauwelijks een verband blijkt te zijn tussen de omvang van de overhead en de kwaliteit van de organisatie. Over de efficiency van gemeenten valt veel te zeggen, want ieder beleidsveld wordt tegenwoordig gemonitord en gebenckmarked (www.waarstaatjegemeente.nl). Gemeenten vergelijken elkaar prestaties, concurreren onderling en doen veel (europese) aanbestedingen. Bij gemeenten zijn dus krachten werkzaam die dwingen tot efficiency.

Het Sociaal Cultureel Planbureau heeft de ontwikkeling van de kostprijs van de publieke dienstverlening enkele keren onderzocht (bronnen:  Sociale en Culturele Verkenningen 1994, Sociale Staat van Nederland 2007).  Het SCP concludeert:  In de periode 1980 – 1992 daalde de produktiviteit in de ‘kwartaire sector’ (publieke dienstverlening) met 8%, terwijl de kostprijs van de publieke dienstverlening steeg. De dienstverlening werd dus inefficiënter. Over de periode 1992 – 1995 zijn geen gegevens bekend. In de periode 1995 – 2004 steeg de produktiviteit in de publieke sector met 16%. Daar past de kanttekening bij dat in deze periode bij de overheid prestatiecontracten werden ingevoerd. Bij Politie en Justitie de registratie van verkeersovertredingen (de bonnenquota). In het Onderwijs de registratie van aantallen leerlingen en diploma’s. In de gezondheidszorg  de produktieafspraken. Deze 16% zegt dus niets. Maar ondanks de ‘hogere produktiviteit’ steeg de kostprijs van de publieke dienstverlening in deze periode met 1,7% per jaar. In dezelfde periode daalde de kostprijs in de marktsector met 0,5% per jaar. Het komt er op neer dat de kostprijs van de publieke dienstverlening ieder jaar stijgt, terwijl de kostprijs van het bedrijfsleven ieder jaar daalt. Het overheidsapparaat wordt in zijn geheel steeds duurder. De markt laat de overheid dus ver achter zich. Ondanks alle marktwerking bij de overheid.

Interessant is dat bij de Brede Heroverwegingen (april 2010) dezelfde gegevens van het SCP zijn aangehaald in het 19e rapport dat over de bedrijfsvoering van de overheid gaat. De wijze waarop de gegevens van het SCP door de ambtelijke werkgroep zijn gereproduceerd roept echter vraagtekens op. En de door het SCP geregistreerde produktiviteitsstijging wordt simpelweg als een verbetering van de efficiency geduid. Opmerkelijk!

Ik zet een economische bril op, maar waag me niet aan cijfers. Dat is aan het CBS. De OESO geeft verontrustende signalen dat ons land internationaal terrein verliest. Nederland innoveert te weinig. De kwaliteit van het onderwijs holt achteruit. De overheid is een onbetrouwbare partner van investeerders. De verduurzaming van de economie stagneert. Maar de banken zijn gered en hun managers kunnen de zakken weer vullen…  met ons belastinggeld.  Ik laat het hier nu bij, het wordt tijd om af te ronden.

Ik zet mijn perspectiefvolle adviseursbril op. Door verschillende perspectieven te hanteren heb ik een redelijk samenhangend beeld van de complexe maatschappelijke werkelijkheid verkregen. Dat beeld is niet objectief  en vatbaar voor discussie. Maar het beeld is wel oprecht en op een eerlijke manier geconstrueerd. Er zijn geen belangrijke feiten verdoezeld, de werkelijkheid is niet bewust ingekleurd. Wat ik zie stemt mij somber.

De macht zit in het complexe systeem van de collectieve sector. Democratisch gekozen politici besturen dit systeem. Zij vertegenwoordigen de macht, zij worden met de macht vereenzelvigd. Maar alhoewel onze politici graag in de schijnwerpers staan, zijn zij in werkelijkheid slechts kleine weliswaar hoog opgeleide, maar desondanks onmachtige radertjes binnen een ongrijpbaar systeem. Hun macht is schijnmacht. De discrepantie tussen politici die van alles beloven en de rauwe werkelijkheid die hun onvermogen toont is desastreus voor de geloofwaardigheid van het democratische systeem. Het vertrouwen in de politiek en het vertrouwen in de overheid is daardoor helemaal weg. Toch trekt de politieke elite zich er niets van aan integendeel, de bestuurlijke baantjes worden nog steeds binnen en tussen de klassieke politieke bloedgroepen onderling verdeeld op basis van loyaliteit. Zo bestendigen zij hun schijnmacht,  die tegelijkertijd hun macht is. De kloof houdt stand. De politiek heeft een kolossaal gezagsprobleem.

16 december 2010

Voetnoten
[1] Bovens en Wille,  “Diplomademocratie: over de spanningen tussen meritocratie en democratie”
[2] De Volkskrant 3/2/2011, “Kloof in politiek tussen hoog- en laagopgeleiden kleiner”
[3] de website 21minuten.nl is gesloten.