Over een periode van 30 jaar bezien is de uitgavenkant van de Rijksbegroting opmerkelijk constant. Er is een min of meer vaste rangorde van departementen, de enkele uitzonderingen bevestigen een bijzondere regelmaat. De bestaande verdeling van middelen heeft onvermijdelijk haar pendant in een bijbehorende machtsstructuur die veranderingen tegenwerkt. Elk departement vertegenwoordigd een groot aantal organisaties en instellingen die allemaal afhankelijk zijn van de jaarlijkse geldstroom. Ieder budget wordt met hand en tand verdedigd. Voor de budgettaire krachtsverhoudingen in de Rijksbegroting maakt het niet uit welke combinatie van politieke partijen regeert. Dat werd mij duidelijk toen ik daar in 1998 onderzoek naar deed.

De Rijksbegroting

Ik onderzocht de ontwikkeling van de uitgavenkant van de rijksbegroting over de periode 1979 – 1997. Deze periode was om twee redenen interessant. In deze periode zijn zo ongeveer alle denkbare regeringscoalities aan het bewind geweest: CDA/VVD, CDA/D66/PvdA, CDA/D66, CDA/PvdA en PvdA/D66/VVD. In deze periode werd ook het financieringstekort teruggedrongen. Er zijn destijds – net zoals nu, de geschiedenis herhaalt zich – moeilijke politieke afwegingen gemaakt. Uit het onderzoek konden drie conclusies worden getrokken.

Allereerst had de politieke kleur van de regering vrijwel geen invloed op de verdeling van de financiële middelen binnen de rijksbegroting. Het maakte eigenlijk niet uit wie er regeerde. Ten tweede bleek een vaste ranglijst van departementale begrotingen (ministeries), waarin nauwelijks verschuivingen plaatsvinden. De bezuinigingen werden niet aangegrepen om tot een andere prioriteitenstelling van rijkstaken te komen, de kaasschaaf werd gehanteerd. Alleen het budget voor Europa steeg in deze periode sterk. Ten derde bleek dat de rijksbegroting in zijn totaliteit  voor 97% was gefixeerd. De departementale begrotingen en de subposten daarbinnen bleken nagenoeg vast te liggen. Hooguit 6% van de totaalbegroting was veranderlijk, maar bij slechts 3% van de rijksbegroting waren wijzigingen het gevolg van expliciete politieke besluiten. Alleen bij deze 3% gold: de politiek stopt ergens mee, begint ergens aan, of gaat iets op een andere manier doen. De andere 3% verandering werd veroorzaakt door begrotingsautomatismen en onbeïnvloedbare exogene factoren. Als voorbeeld noem ik de stijging en daling van de kosten van de sociale zekerheid door de economische conjunctuurbeweging. [1]

We zijn nu twaalf jaar verder. Alhoewel ik geen nieuw onderzoek heb gedaan zie ik geen reden om terug te komen op de deze bevindingen. Een jaarlijks terugkerende globale analyse van de nieuwste Miljoenennota bevestigd het geschetste patroon. De stabiliteit van de rijksbegroting is nauw verbonden met de stabiliteit van de structuur van departementen en de middelen die tot hun beschikking staan.

De structuur van departementen

De huidige departementale structuur stamt gedeeltelijk al van voor de Tweede Wereldoorlog. We hebben al heel lang de departementen van Binnenlandse Zaken, Buitenlandse Zaken, Justitie, Financiën, Defensie en Onderwijs Cultuur (Kunsten!) en Wetenschappen. Uit deze tijd stamt ook het ministerie voor Waterstaat, Handel en Nijverheid, waaruit Verkeer & Waterstaat, Economische Zaken en het ministerie voor Landbouw+ zijn voortgekomen. De belangrijkste wijzigingen rond 1960 en in de jaren ‘70 betroffen de oprichting van een zelfstandig ministerie voor de volksgezondheid, een afsplitsing van Sociale Zaken en de oprichting van wat eigenlijk een soort ‘restdepartement’ genoemd kan worden, het huidige ministerie van VROM. Daarnaast is er in deze periode wat gereshuffeld met Cultuur en Welzijn. [2]

De relatieve omvang van ministeries is, qua begroting, in de afgelopen dertig jaar op enkele uitzonderingen na ook nauwelijks gewijzigd (zie tabel 1). Van de dertien departementen hebben er acht dezelfde positie als dertig jaar geleden: Onderwijs Cultuur en Wetenschappen (1), Sociale Zaken en Werkgelegenheid (2), het Gemeente- & Provinciefonds (dit is geen departement, maar wel een vast begrotingshoofdstuk) (3), Binnenlandse Zaken (8), Justitie en Financiën (10 en 11), Economische Zaken (12) en Landbouw Natuurbeheer en Voedselkwaliteit (13). Het ministerie voor Algemene zaken laat ik buiten beschouwing omdat haar begrotingsomvang in verhouding minimaal is.

Tabel 1: ranglijst ministeries naar omvang uitgaven

Het ministerie van OCW is dus al dertig jaar de grootste. Is OCW daarmee ook het ‘machtigste ministerie’? Puur naar de omvang van het budget gekeken: ja, het beschikt over de ruimste middelen, maar dat zegt vooral dat het de meeste monden moet voeden, de meeste spullen moet kopen en de meeste gebouwen moet beheren. Maar de minister van OCW heeft in het kabinet evenveel stemrecht als de minister van EZ. De schaal van het publieke onderwijsveld is gewoon onvergelijkbaar met de schaal van het publieke deel van ‘economische zaken’, dat vooral een subsidiepot is. De vraag wie het meeste geld heeft is niet zo interessant, dat weten we wel. Maar wat wel interessant is is wie er over een lengte van jaren relatief op vooruit gaat, dus machtiger wordt en wie er relatief op achteruit gaat, dus aan macht (= Geld) inboet. Dan blijkt het volgende.

Het aandeel van OCW in de Rijksbegroting (voetnoot: exclusief rente over staatsschuld en consolidaties/diversen) was in 1979 22% en is in 2009 21%. Het aandeel van SZW in de Rijksbegroting (voetnoot: idem) was in 1979 18% en is in 2009 ook 18%. Het aandeel van het Gemeente- en Provinciefonds in de Rijksbegroting (voetnoot: idem) was in 1979 11% en is in 2009 ook 11%. Het aandeel van Verkeer en Waterstaat (voetnoot: idem) (voetnoot: incl. infrastructuurfondsen) was in 1979 8% en is in 2009 12%. Het aandeel van Volksgezondheid Welzijn & Sport (voetnoot: idem) was in 1979 7% en is in 2009 10%. Het aandeel van Buitenlandse Zaken en EU plus Ontwikkelingssamenwerking in de Rijksbegroting (voetnoot: idem) was in 1979 3% en is in 2009 6%. Het aandeel van Defensie in de Rijksbegroting (voetnoot: idem) was in 1979 10% en is in 2009 5%. Het aandeel van zowel Binnenlandse Zaken als Justitie in de Rijksbegroting (voetnoot: idem) was in 1979 3% en is in 2009 4%. Het aandeel van Financiën in de Rijksbegroting (voetnoot: idem) was in 1979 3% en is in 2009 ook 3%. Het aandeel van VROM in de Rijksbegroting (voetnoot: idem) was in 1979 9% en is in 2009 2%. Het aandeel van zowel EZ als LNV in de Rijksbegroting (voetnoot: idem) was in 1979 2% en is in 2009 ook 2%.

Verkeer & Waterstaat (incl. het Infrastructuurfonds) en Volksgezondheid Welzijn en Sport zijn als spending departments in de afgelopen 10 jaar gestegen. Defensie en VROM zijn op de ranglijst sinds 1979 min of meer gestaag gedaald. Tenslotte is Buitenlandse Zaken/EU sterk gestegen tot halverwege de jaren ’90 en daarna in relatief opzicht gestabiliseerd. Er zijn twee dalers. In de afgelopen 30 jaar zijn de departementale begrotingen van VROM en Defensie relatief sterk gekrompen. Het ‘restdepartement’ VROM is uitgekleed. Bedroeg het aandeel in de totale Rijksbegroting in 1979 nog 9%, in 2009 was dat gekrompen tot een armzalige 2%. [3] Het aandeel van Defensie in de Rijksbegroting is gehalveerd van 10% naar 5%. Natuurlijk is er een oorzakelijk verband met het einde van de Koude Oorlog. Defensie heeft sinds ‘1989’ dringend andere betekenisvolle veiligheidstaken nodig … en deelname aan internationale vredesmissies past daar wonderwel goed bij.

Er zijn drie stijgers. De uitgaven aan de Europese Unie, Buitenlandse Zaken en Ontwikkelingssamenwerking zijn eerst zeer sterk gestegen en daarna gedaald, maar de relatieve stijging is nog steeds groot (van een relatief aandeel van 3% in 1979 naar 11% in 1997 en weer dalend naar 6% in 2009). De uitgaven aan Gezondheidszorg (ministerie Volksgezondheid Welzijn & Sport) en Verkeer en Waterstaat zijn in het laatste decennium sterk gaan oplopen (VWS van 8% in 2003 naar 10% in 2009; V&W van 8% in 2003 naar 12% in 2009). De kosten van de gezondheidszorg en de vergrijzing zullen de komende decennia naar verwachting blijven stijgen. Bij Verkeer en Waterstaat – dat mede gefinancierd wordt vanuit de aardgasbaten en de infrastructuurfondsen – is dat minder vanzelfsprekend. We merken tegenwoordig allemaal dat er volop gewerkt wordt aan de uitbreiding, verbreding en het groot onderhoud aan de rijkswegen en de bijbehorende infrastructuur.

Samenvattend. De ontwikkeling van de uitgavenkant van de rijksbegroting is een indicator voor veranderingen in ‘machtsposities’ van departementen en daaraan gekoppelde beleidssectoren. In grote lijnen en bezien over een periode van 30 jaar is sprake van een stabiele machtsverdeling tussen departementen (en dus de beleidssectoren), omdat de rangorde tussen en de stijging van de verschillende departementale budgetten in balans blijft. Er zijn een paar afwijkers. De belangrijkste stijger is de gezondheidszorg, dus de betekenis (invloed) van de zorg neemt relatief toe, de enige echte dalers zijn VROM en Defensie.

Bronnen:

• Ministerie van Financiën, Miljoenennota’s 1979, 1982, 1985, 1988, 1991, 1994, 1997, 2000, 2003, 2006, 2009;
• van Loef Consult, ‘De overheid staat los van de politiek’, 1998.
• G. van Loef, ‘De kloof voorbij’, Gopher 2008.

26 augustus 2010

Voetnoten
[1] 97% + 6% = 103%; door de gemiddelde jaarlijkse groei van het bruto nationaal product stijgen de inkomsten van de rijksbegroting – ceteris paribus – ‘automatisch’ mee. Er ontstaat daardoor jaarlijks extra ruimte voor uitgaven, zoals bijvoorbeeld voor de indexatie van salarissen.

[2] De instelling onder Balkenende IV van de ministers van Wonen, Wijken en Integratie en voor Jeugd en Gezin heeft de departementale structuren ongemoeid gelaten. Wonen Werken en Integratie bestaat uit budgetten vanuit VROM, Justitie en BZK (Grote Stedenbeleid); Jeugd & Gezin bestaat uit budgetten van OCW, SZW, VWS en Justitie.

[3] Hier plaats ik enkele persoonlijke en voor discussie vatbare kanttekeningen bij. De volkshuisvestingstaak is met uitzondering van de huursubsidie in de jaren 90 geprivatiseerd naar de op afstand geplaatste woningcorporaties. Ruimtelijke ordening leidt als centrale, regisserende beleidsfunctie al lang een kwijnend bestaan, zie het artikel van Noud Koper in dit nummer. En Milieubeheer…, tja. In een aantal opzichten is er zeker sprake van succesvol beleid (bestrijding zure regen, totstandkoming ecologische hoofdstructuur), maar de M van VROM lijkt niet echt over power te beschikken als de nationale economie in het geding is (‘Nederland Distributieland!’: CO2-emissies, filebestrijding, fijnstofconcentraties