De Rijksoverheid wordt kleiner en compacter, zegt het kabinet. De Rijksdienst wordt vernieuwd, zei het vorige kabinet. De façade wisselt, de constante waar de politiek door gebrek aan aandacht voor controle en verantwoording geen grip op krijgt, is het gegoochel met aantallen Rijksambtenaren.

Grafiek (bronnen: Sociaal Jaarverslag van het Rijk 2001 t/m 2010; Jaarrapportage Bedrijfsvoering Rijk 2010 t/m 2012)

De vernieuwing van de rijksoverheid begint met het vorige week gepresenteerde uitvoeringsprogramma Compacte Rijksdienst aan een nieuw hoofdstuk. Het is de opvolger van het programma Vernieuwing Rijksdienst. Daarvoor hadden we het programma Andere Overheid.
In het uitvoeringsprogramma Compacte Rijksdienst wordt de vermindering van het aantal rijksambtenaren als taakstelling op basis van de zogenaamde nulmeting losgelaten. Vanaf nu is de inspanning gericht op de vermindering van de totale uitgaven aan de rijksoverheid, zowel personeel als materieel, het gaat om besparingen in euro’s en niet meer om vermindering van het aantal formatieplaatsen (fte.). De wijziging in taakstelling en focus leidt ook tot een andere verantwoording. Het Sociaal Jaarverslag van het Rijk 2010 zal de laatste zijn in een reeks die in 2001 begon. Voortaan komt het kabinet met een Jaarrapportage Bedrijfsvoering.
‘2010 Was het derde jaar van de vernieuwing van de Rijksdienst’, lezen we in het Sociaal Jaarverslag van het Rijk 2010, waarin ‘hard gewerkt is aan de bijbehorende taakstellingen en maatregelen die moeten leiden tot een krachtige, efficiënte overheid.’ Alhoewel de taakstelling om het aantal formatieplaatsen met 12.800 fte. te verminderen ‘nog niet geheel is ingevuld (…) wordt de rijksoverheid kleiner en compacter’.
De teneur van recente berichtgeving in het Financiële Dagblad, klakkeloos overgenomen door de Volkskrant en andere papieren en digitale media, is dezelfde. Het FD schreef op 26 april jl:
‘De afslanking van de rijksoverheid gaat sneller dan verwacht. Het kabinet Balkenende IV gaf in 2007 opdracht tot het schrappen van 12.800 voltijdbanen op ministeries en bijbehorende zelfstandige bestuursorganen per ultimo 2011. Uit een meting tot en met 2010 blijkt dat met nog een vol jaar te gaan de teller al op 11.485 staat. (…) Het aantal voltijdbanen bij de rijksoverheid en zelfstandige bestuursorganen (zbo’s) kwam eind vorig jaar uit op 143.871. Hierin zijn niet meegenomen de werknemers bij defensie, de politie, het openbaar ministerie en de rechterlijke macht. Ook de hoge colleges van staat vielen buiten de saneringsopdracht. Bij de nulmeting eind 2006 stond de teller op 149.138 voltijdbanen. De daling is dus blijven steken op een krappe 6.000.’
Wordt de rijksoverheid kleiner en compacter? En klopt het dat het aantal ambtenaren is gedaald met een krappe 6.000 fte.? Nee.
De nulmeting is de grondslag van de operatie Vernieuwing Rijksdienst (VRD) en betreft het aantal rijksambtenaren op 31 december 2006. De oorspronkelijke ‘nulmeting relevant voor de taakstelling’ – gemaakt in 2007 – was 174.966 fte. In drie opeenvolgende voortgangsrapportages van de operatie VRD is deze nulmeting driemaal met terugwerkende kracht herberekend. In 2008: 165.564, in 2009: 149.397, in 2010: 149.138. Dit is 26.000 fte. minder dan de oorspronkelijke nulmeting van het aantal rijksambtenaren ultimo 2006. De definitie van wat onder de nulmeting moet worden verstaan is dus driemaal veranderd. Daarmee is de nulmeting als uitgangspunt van metingen van het aantal ambtenaren betekenisloos.

De doos met 100 knikkers
Het verkleinen van het aantal Rijksambtenaren volgens de operatie Vernieuwing Rijksdienst doet denken aan een goocheltruc met een doos vol knikkers. Het werkt als volgt: een doos heeft 100 gekleurde knikkers. Na 5 jaar moeten het er 90 zijn, een taakstelling van 10 knikkers. Er mogen buiten de doos wel 3 witte knikkers bij, die tellen niet mee. Na één jaar wordt de afspraak gemaakt dat 4 blauwe knikkers uit de doos gaan en niet meetellen. En er mogen nog 2 blauwe knikkers bij. In de doos zitten nu 96 knikkers, waarvan er 10 af moeten. Weer een jaar later wordt afgesproken dat 2 roze knikkers niet meer meetellen en er mag nog 1 roze knikker bij. Inmiddels zijn er daadwerkelijk 3 knikkers van de 94 die meetellen afgegaan, er zijn dus nog 91 knikkers in de doos (100 – 4 – 2 – 3 = 91) en resteert een taakstelling van 7 knikkers. Buiten de doos zijn nu 3 + 4 + 2 + 2 + 1 = 12 knikkers. Men zegt dat er 3 knikkers minder in de doos zijn, met nog taakstellend 7 te gaan. Maar het totaal aantal knikkers, binnen en buiten de doos, is nu 103. Zo werkt de operatie Vernieuwing Rijksdienst.

Ontwikkeling van het aantal rijksambtenaren (Burgerlijk rijkspersoneel)
Hoeveel ambtenaren werken er nu eigenlijk bij het Rijk? En hoe ontwikkelt de werkgelegenheid bij het Rijk zich over de jaren heen? Neemt die toe, is die constant, of neemt die af? En wat wordt daarbij tot de formatie van de ministeries gerekend (het Rijk in engere zin) en wat niet (de ZBO’s e.d.) ?
Tot 1995 was het eenvoudig en overzichtelijk. De arbeidsplaatsen bij het Rijk werden jaarlijks als een optelling van het aantal arbeidsplaatsen bij de ministeries opgenomen in de Miljoenennota. Met de Miljoenennota 1996 werd deze goede traditie beëindigd. Sindsdien bevat de Miljoenennota geen gegevens meer over de formatie bij het Rijk.
In de Miljoenennota (tot en met 1995) werd gesproken over het ‘Burgerlijk rijkspersoneel’ (personeel/formatie/plaatsen). Hiertoe werden gerekend de departementen, plus Defensie, Politie, Justitie in brede zin (met de rechterlijke macht, het openbaar ministerie en de dienst justitiële inrichtingen), de Belastingdienst en Rijkswaterstaat. De Rijksonderwijsinstellingen werden niet meegerekend. De ontwikkeling van het aantal arbeidsplaatsen bij het Rijk verliep tot 1995 als volgt. In 1968 was de omvang 122.000, dit groeide naar 170.000 in 1985, om daarna af te nemen tot 147.000 in 1995. De afname van 1985 tot 1995 is verklaarbaar. In de tweede helft van de jaren ’80 begonnen de grote privatiserings- en verzelfstandigingsoperaties: als eerste het Loodswezen, de PTT, de Nederlandse Spoorwegen (NS), de nutssector, het Kadaster, de Rijksdienst voor het Wegverkeer (RDW), de Informatie Beheer Groep (IBG), enzovoorts. De dalende omvang van het Burgerlijk rijkspersoneel correspondeert met deze ontwikkeling. In 1988: 167.000, in 1992: 152.000, in 1995: 147.000. In de periode 1968 tot 1995 nam de formatie bij het Rijk eerst toe tot 1985, daarna nam de formatie af.

Trendbreuk
In de periode van 1996 tot 2000 zijn geen gegevens over arbeidsplaatsen bij het Rijk verstrekt. Dit gat in de registratie van arbeidsplaatsen is opmerkelijk.
Vanaf 2001 tot en met 2007 bevatten de Sociaal Jaarverslagen van het Rijk gegevens over het aantal arbeidsplaatsen bij de ministeries, zowel naar het aantal medewerkers, als het aantal fte’s. Maar er is wel een trendbreuk, de formatiecijfers zijn voortaan zonder Defensie en Politie. Het totaal aantal fte. bij het Rijk ligt daardoor zo’n 40.000 fte. lager dan voorheen. De Belastingdienst, Rijkswaterstaat en Justitie in brede zin worden nog wel meegerekend. Een vergelijking met 1995 en eerder is echter niet meer goed mogelijk, door het gat van vijf jaar en de trendbreuk. Het oudste Sociale Jaarverslag van het Rijk 2001 bevat met terugwerkende kracht formatiegegevens vanaf 1998. De ontwikkeling van het aantal arbeidsplaatsen bij het (qua definitie) afgeslankte Rijk is van 1998 tot en met 2007 inzichtelijk en het patroon is hetzelfde als in de vorige reeks, eerst een toename, dan een afname. Het loopt van (afgerond) 108.000 fte. in 1998 op tot 118.000 fte. in 2002, om vervolgens te dalen naar 108.000 fte. in 2005. De afbouw is verklaarbaar, ze valt samen met het ambitieuze vernieuwingsprogramma Andere Overheid. In de jaren 2006 en 2007 neemt de formatie bij het Rijk weer toe tot 115.000 fte.. Het Sociaal Jaarverslag van het Rijk 2008 en 2009 bevatten geen gegevens meer van het aantal arbeidsplaatsen bij de ministeries. Opmerkelijk. Het betekent opnieuw een trendbreuk.
Gegevens over de formatie van het Rijk staan sinds 2008 in de voortgangsrapportages van het programma Vernieuwing Rijksdienst. De definitie van wat tot het Rijk gerekend wordt is opnieuw veranderd, een groot aantal landelijke uitvoeringsorganisaties (ZBO’s), zoals de IBG, de NOS, de Sociale Verzekerings Bank, het Centrum voor Werk en Inkomen, het UWV en de Rijksdienst voor het Wegverkeer wordt vanaf nu meegerekend (voetnoot: zie bijlage II nota VRD, 2007). De ‘basisformatie’ van het Rijk is daardoor in een klap 40 tot 50.000 fte. groter geworden. Deze formatie wordt vergeleken met de eerdergenoemde nulmeting van ultimo 2006.

Gewijzigde definities
Maar daarnaast verandert de grondslag van het begrip ‘formatie’. Voortaan wordt de formatie uitgesplitst naar vier functietypen: Beleid, Ondersteuning, Uitvoering en Inspectie. Ter verduidelijking: het aantal beleidsfuncties bij de departementen is relatief hoog, bij de landelijke uitvoeringsorganisaties is het aantal beleidsfuncties relatief laag. Tot nu toe zijn er 18 tabellen gepubliceerd over de formatie van het Rijk naar functietypen, waarvan 15 tabellen betrekking hebben op de jaren 2005, 2006, 2007 en 2008. Het aantal formatieplaatsen in uitvoeringsfuncties schommelt rond de 83%, het aantal beleidsfuncties rond 7%, het aantal ondersteuningsfuncties rond 5,5% en het aantal inspectiefuncties rond 4,5%. Opvallend is dat van elk specifiek jaar vrijwel geen cijfer gelijk is. Zo bestaan van het jaar 2007 vijf formatietabellen, maar alle getallen zijn anders. Het aantal beleidsfuncties in 2007 bedraagt 12.157 fte., dan wel 12.600 fte., dan wel 10.765 fte., dan wel 10.815 fte, dan wel 10.816 fte.. Als we het jaar 2006 als nulmeting beschouwen en vergelijken met de laatste 6e voortgangsrapportage VRD uit 2010 over het jaar 2009, dan zien we dat het aantal beleidsfuncties is gestegen van 6,7% naar 7,3%, we zien dat het aantal ondersteuningsfuncties (‘overhead’) is gestegen van 4,6% naar 5,2%, we zien dat het aantal inspectiefuncties (‘control’) is gestegen van 4,1% naar 4,6% en we zien dat het aantal uitvoeringsfuncties is gedaald van 84,6% naar 82,9%. Samengevat en kort door de bocht: Het Rijk saneert sinds 2006 in de uitvoering, terwijl het beleid, de overhead en de control toenemen.
In het nieuwste Sociaal Jaarverslag van het Rijk 2010 zijn beleid, ondersteuning en inspectie samen goed voor 22%, uitvoering scoort nog maar 78%. De formatietabel op basis van het aantal arbeidsplaatsen bij de ministeries is terug van weggeweest. Het aantal fte’s blijkt ruim 500 lager dan in 2007 maar we weten niet of we appels met appels vergelijken, alhoewel de indeling in ministeries dezelfde is (114.329 om 114.849, een verschil van 520 – zie de grafiek aan het begin – en dus geen 5.267 – 10 x zoveel -, het getal dat in de net verschenen Eindrapportage Vernieuwing Rijksdienst staat). Wat we wel weten is dat de rechterlijke macht is meegeteld, maar dat klopt weer niet met de definitie van de ‘sector Rijk’ in bijlage 1 van de Jaarrapportage Bedrijfsvoering 2010. Het Sociaal Jaarverslag van het Rijk 2010 stelt: ‘De rijksoverheid wordt kleiner en compacter.’
Waar deze uitspraak op gebaseerd is en wat zij betekent, is volstrekt onduidelijk.
Maar wie zich realiseert dat het Rijk steeds minder taken zelf uitvoert, vraagt zich af wat er hier aan de hand is. Immers, de taken van het Rijk zijn in de afgelopen 30 jaren naar Europa overgeheveld, functioneel verbijzonderd en vermarkt (onderwijs, woningcorporaties, gezondheidszorg), geprivatiseerd (NS, nutssector), verzelfstandigd (ZBO’s, agentschappen), of gedecentraliseerd naar provincies en gemeenten (dienstverlening in het algemeen).
Het lijkt wel alsof rond het aantal rijksambtenaren een rookgordijn wordt opgetrokken. De bewering dat het Rijk kleiner wordt en dat het aantal rijksambtenaren daalt is dan ook een slag in de lucht. Het is lariekoek.

mei 2011

Bronnen
1979 Miljoenennota, ministerie van Financiën
1982 Miljoenennota, ministerie van Financiën
1985 Miljoenennota, ministerie van Financiën
1988 Miljoenennota, ministerie van Financiën
1991 Miljoenennota, ministerie van Financiën
1994 Miljoenennota, ministerie van Financiën
1995 Miljoenennota, ministerie van Financiën
1996 Miljoenennota, ministerie van Financiën
1997 Miljoenennota, ministerie van Financiën (e.v.)
2001 Sociaal Jaarverslag Rijk, BZK
2002 Sociaal Jaarverslag Rijk, BZK
2003 Sociaal Jaarverslag Rijk, BZK
2004 Sociaal Jaarverslag Rijk, BZK
2005 Foto Rijksdienst: aantal ambtenaren bij kerndepartementen en agentschappen, ministerie van Financiën, juli 2006
2005 Sociaal Jaarverslag Rijk, BZK
2006 In dienst van het Rijk, naar een volgende fase van vernieuwing van de Rijksdienst, notitie Secretarissen-Generaal, juli 2006
2006 Sociaal Jaarverslag Rijk, BZK
2007 De verkokering voorbij, notitie Secretarissen-Generaal, jan. 2007
2007 Nota Vernieuwing Rijksdienst, sept. 2007
2007 Sociaal Jaarverslag Rijk, BZK
2008 De kloof voorbij – een visie op de toekomst van Nederland, G. van Loef, maart 2008
2008 1e Voortgangsrapportage Programma Vernieuwing Rijksdienst, BZK, mei 2008
2008 2e Voortgangsrapportage Programma Vernieuwing Rijksdienst, BZK, december 2008
2008 Sociaal Jaarverslag Rijk, BZK
2009 3e Voortgangsrapportage Programma Vernieuwing Rijksdienst, BZK, mei 2009
2009 4e Voortgangsrapportage Programma Vernieuwing Rijksdienst, BZK, september 2009
2009 Sociaal Jaarverslag Rijk, BZK
2009 Trendnota Arbeidszaken Overheid 2010, BZK, sept. 2009
2010 Brede Heroverwegingen – Rapport 18 Openbaar Bestuur, april 2010
2010 Brede Heroverwegingen – Rapport 19 Van schaven naar sturen, Bedrijfsvoering, april 2010
2010 5e Voortgangsrapportage Programma Vernieuwing Rijksdienst, BZK, mei 2010
2010 6e Voortgangsrapportage Programma Vernieuwing Rijksdienst, BZK, mei 2010
2010 Sociaal Jaarverslag Rijk, BZK, mei 2011
2010 Jaarrapportage Bedrijfsvoering, BZK, mei 2011
2010 Eindrapportage Vernieuwing Rijksdienst, BZK, mei 2011